Federação ou Confederação?

A leitura do artigo anterior suscitou-me a vontade de reflectir sobre uma temática que se mantém crucial para a nossa geração: o Projecto Europeu, incluindo a natureza de uma União que, tem evoluído ao longo de mais de seis décadas, e as possíveis reformas. Mas, previamente a essa análise, julgo necessário responder a duas questões fundamentais:

  1. Qual a motivação dos países da União Europeia?
  2. Que tipo de União pretendem no futuro os países europeus?

A primeira questão parece-me mais fácil de responder. Desde a sua criação, no rescaldo da II Guerra Mundial, a actual União Europeia visou, além de promover interesses meramente económicos, assegurar a paz no continente Europeu. Ou seja, era um Projecto que, em poucos anos, contribuiu para aproximar económica e socialmente os Estados do continente Europeu, evoluindo até ao Mercado Único, e criando as bases de um desenvolvimento sustentável e próspero; constituiu um garante dos Direitos Humanos (cada vez mais essencial no actual cenário internacional face ao “isolacionismo” dos Estados Unidos); serviu de catalisador para o progresso científico; e, de uma forma mais pragmática, criou interdependências entre os Estados-Membros, através do comércio, que impulsionou o diálogo e a diplomacia.

Se parece a todos evidente as vantagens de uma União deste género, menos pacífica será a discussão que a minha segunda questão suscita. Ou seja, na actual conjuntura, que Projecto Europeu desejamos ter no futuro. No actual momento chegámos ao fim da evolução do Projecto Europeu? Avançamos em demasia? Ainda estamos a caminho de algo mais? Ora, sabemos que existem actualmente duas visões sobre o futuro europeu. De um lado estão os Federalistas, que desejam tornar a nossa Comunidade num Estado-Federal. Em diversas intervenções, esta visão tem sido partilhada por Emmanuel Macron, Angela Merkel, Mariano Rajoy e Guy Verhofstadt, entre outros. No outro lado, temos os Confederalistas, que defendem uma centralização dos poderes nos Estados-Membros em detrimento de um Estado centralista, ou seja, recusam um “Estado Federal”. Esta linha é partilhada, principalmente, nos países de Leste Europeu, encabeçada por Beata Szydło (Polónia) e por Viktor Orbán (Hungria).

Com a identificação destas duas facções, que constituem e constroem a Comunidade, surge a questão de entender a natureza do Projecto Europeu. A sua resposta é por vezes dúbia, mas podemos admitir que existe um certo consenso entre os peritos sobre o sistema político sui generis da União Europeia. Ou seja, é um sistema novo com as suas peculiaridades. Nessa medida, a União Europeia tanto pode parecer, em algumas situações concretas, uma Federação, como em outras uma Confederação, e ainda em outras mais possui características de ambos os modelos. Daí a dificuldade em rotulá-la.

Para melhor compreender o que é uma Federação ou uma Confederação e as implicações que cada sistema têm para nós, convém expandir estes dois conceitos e apresentar algumas das suas características.

Uma Federação – modelo seguido nos Estados Unidos – diferencia-se de um Estado Unitário na medida em que é um União de Estados, ou de Territórios, sendo presidida por um Governo Central supra-estadual. Nesta organização política há, apesar disso, um elevado nível de descentralização, existindo uma maior delegação de competências por parte de Governo Federal aos respectivos Territórios. Nessa linha, coexiste um significativo grau de soberania aos membros da União, fornecendo-lhes ferramentas para manterem a sua cultura e diversidade, mesmo se subordinados às leis federais. Como se pode observar, o modelo federalista é quase oposto ao vigente num Estado Unitário em relação às suas regiões. Num Estado Unitário, como é o caso português, com excepção dos Açores e da Madeira, o nível de descentralização, as delegações de competência mostram-se bastante reduzidas. Ou seja, o Governo Central centraliza quase todo o poder político e administrativo.

Algumas características do sistema federalista são:

  • Um Parlamento Federal, onde são representados todos os cidadãos da Federação;
  • Supremo Tribunal de Justiça Federal;
  • Uma Cidadania Comum que se sobrepõem à dos Territórios da União;
  • Moeda Única e uma Política Monetária Única;
  • União Fiscal;
  • Os Acordos Comerciais são assinados e negociados ao nível Federal;
  • A Política Externa pertence à esfera do Governo Federal e não aos Territórios;
  • Medidas aprovadas por uma maioria;
  • Governo Federal independente não subjugado pelos Territórios.

Por contraste, uma Confederação é um sistema político onde os poderes estão mais limitados e existe um menor empenho de integração por parte dos Estados-membro. Enquanto numa Federação o Governo Central tem poderes para interferir nos Territórios que o constituem, numa Confederação esse Governo depende dos Territórios, que detêm o direito implícito de secessão – que não existe numa Federação – e de veto nas negociações. Conseguimos então deduzir que o nível de descentralização neste sistema político supera o de uma Federação, onde os Estados que o constituem centralizam em si os poderes de decisão, estando juntos por prossecução de interesses comuns, que seja acordado por todos e não por maioria.

Algumas características deste modelo são:

  • Uma integração económica inferior à de uma União Monetária;
  • Políticas Comuns entre os Estados-Membros;
  • Aproximação das legislações dos Estados Membros;
  • Medidas aprovadas com unanimidade;
  • Governo “Central” dependente dos seus membros, com pouco poder de manobra.

Tendo presente esta análise, torna-se mais fácil identificar as características federativas e confederativas da União Europeia. Mais, se tivermos em conta o que era o Projecto Europeu em 1957 e analisarmos a sua evolução até 2017, é visível que tem vindo a adquirir competências à custa dos Estados-Membros. Isto é, mostra sinais de se estar a tornar numa Federação, com base num processo gradual de acumulação de funções retiradas aos Estados-Membros.

No entanto, os tempos são agora diferentes. Nos primeiros anos da Comunidade Económica Europeia, antecessora da União Europeia, Jean Monnet apostava numa Federalização Gradual. Na mesma linha, Altiero Spinelli deixava as sementes de uma Europa Federal no esboço do que seria o Tratado de Maastricht. Tanto um como o outro tinham esperança de que outros desenvolvessem as os seus desejos, mesmo se encontramos diferenças entre um e outro sobre o rumo a tomar para esse fim. Perante as evoluções sociais e económicas, este debate deve ser reactivado, ou seja, o futuro da União não pode ser secundarizado, porque cada vez mais decisões vindas de Bruxelas e Estrasburgo influenciam o nosso quotidiano.

 A 25 de Maio de 2017, o Presidente da Comissão Europeia, Jean Claude Juncker, apresentou cinco caminhos sobre o futuro da União, introduzindo no discurso do Estado da Nação, a 27 de Setembro, um sexto. Com base do que foi apresentado acima, podemos agrupar dois dos projectos de cariz Confederalista (o cenário “Nothing but the single market” e o “Doing Less more efficiently”), três do tipo Federalista (“Those who want more do more”, “Doing much more together” e o Plano de Juncker) e um que mantenha o Status Quo (“Carry on”). As reformas que podemos ver num médio-longo prazo dependerá da facção que melhor consiga mobilizar os cidadãos Europeus. Num futuro próximo prevejo dois possíveis cenários, consoante a facção que vença: ou a criação de uma União Fiscal, se a facção federalista for a escolha; ou o desmantelamento de instituições de índole já federativa, como o BCE, no caso de a opção passar pelo modelo confederalista. Entre um extremo e outro há um mundo de implicações sociais, económicas e políticas que afectarão milhões de pessoas. Por isso, se mostra tão importante debater, antes de qualquer decisão, qual o caminho a tomar. Seremos, no futuro, uma Federação? Uma Confederação? Ou o Projecto Europeu recuará e a Europa retomará o seu modelo original de Estados Unitários?

Fernando José F. Ruivo

23 de novembro de 2017